如果说，宪法是国家的根本大法，那么国务院发布的《地名管理条例》就是全国地名工作的“宪法”。由于管理体制变更，由于社会时过境迁，由于……，它在出台几年后便显得不合时宜或曰“落伍”，而我们的修订之路又那么漫长、坎坷，新一代管理条例久为国内同仁翘首企盼。

背景回顾

 1986年1月，以5年前第一次全国地名普查之初发布的《国务院关于地名命名、更名的暂行规定》为基础，国家层面的《地名管理条例》问世，同时明确“国务院委托中国地名委员会管理全国地名工作”。于是，该条例便理所当然地按照非常设机构代行管理职能“量身定做”——各级地名机构的主业依然是组织、协调与制订规范、编辑资料，一遇行政管理就底气不足，不是要与专业部门协商就是要由同级政府授权，似乎没有哪一类地名能够直接“管”起来。待到中央国家机关又一次换届来临，国务院在机构改革之前例行清理非常设机构，劳动人事部于1987年8月发出《关于改变地名工作领导体制的通知》，确定“中国地名委员会办公室由城乡建设环境保护部划归民政部”。次年10月，民政部设置行政区划和地名管理司，兼为中国地名委员会办公室，地名机构从此纳入各级政府的正式行政序列。如此，《地名管理条例》尚能继续实施，素由民政部门管理的行政区域名称也成为地名机构少有的“直辖”地名种类。1993年4月，国务院再次清理非常设机构，存在16年的中国地名委员会被撤销，其“工作由民政部承担”。随之，《地名管理条例》因失去原定执行部门而启动修订工作。然而，以修订稿仅是内容细化而无实质改变，最终按上级法制部门意见改作《地名管理条例实施细则》，1996年6月由民政部颁发。由于在总体上缺乏新意，颁发者又只是国务院的某一部门，这个“有总比没有强”的细则虽然对全国地名工作起到一定的应急作用，但在执行力度上难免大打折扣。进入新世纪以后，在全国地名工作的推动下，要求修订《地名管理条例》的呼声日益强烈，2002年再次组织修订，10年间几经起伏、周折，至今尚在运行过程中。

症结所在

 修订工作的旷日持久，有其客观原因：地名是基础性、社会性、交叉性极强的人类公共信息，遍及内政、外交、国防诸领域乃至国际通用空间，没有哪个人类驻足之处与地名无缘。同时，地名种类多、应用广、专业性强，测绘、邮电、传媒等部门是地名的使用大户，陆、海、空交通等部门是本行业地名的管理者，语言、民族等部门是地名标准化的依托对象。各方的责、权、利交织与碰撞之下，由任一部门主管全部地名工作、起草总体管理法规的难度可想而知。主观上的墨守成规、踌躇不前，是修订工作迟缓、难见成效的另一主因。多年来，党中央反复号召改革创新、“永不僵化”，而我们在地名工作上的立场、观点、方法相对30年前似并无明显改进，难以摆脱传统意识、专业偏见、部门利益的束缚，某些方面甚至“不越雷池一步”。例如，作为条例的核心内容、当务之急，合乎国情的地名管理体制——“纵向”领导关系与“横向”指导关系有待确立，特别是“主管”部门与“分管”部门之间合理、和谐的工作状态有待实现。至于地名管理的内容，不应停留在已有的命名、更名、书写、译写、规划、设标、档案等方面，而应紧跟时代步伐，直接面对当前的社会问题，亦即改革创新的亮点，如：国内的地名定期普查、审音定字，以人名作地名的条件，政区代称、简称、别称的规范，地名商品化的限制，废弃地名的注销，历史地名的保护，港澳台地名的应用，社会使用地名的监督（如商标、网络域名）；国际的外来语词进入，外语环境的中国地名罗马化，公有领域的中国地名规范化。长期以来，我们一直以相对原条例不允许有实质改变的“实施细则”为修订蓝本，总是在此基础上修修补补，总也跳不出陈规旧习的圈子，其辛苦成果几度“搁浅”也就在所难免了。突围远航

 首先，再次修订必须解放思想、开拓创新，由穿新鞋、走老路的“修修补补”改为正视社会问题的“另起炉灶”，稳扎稳打而不急于求成，以免欲速不达、重蹈覆辙。为此，应着力组织相关各方对拟突破的观念、拟创新的内容逐一调查研讨，并协调与已有各种法规的口径，先取得共识再形成法规条文，在立法基础牢固的前提下实际加快修订进度。其次，以确立科学、可行的地名管理体制为修订重点：国家层面建立委员会式的部门联席会议协商制度，主管部门牵头并直接管理部分地名，相关专业部门分管本领域地名并接受主管部门指导——共同制定本领域地名管理办法，独立或联名审批事项均预先征求主管部门意见、事后备案；地方各级地名机构（照顾历史而不强求归属一致）负责管理本行政区域的地名，工作方式同上。第三，作为国家专项事务的管理条例，主体内容应限定为需要社会知晓并一体遵从的事项，即：地理实体的命名、更名、注销，标准地名的确定、推行、监督，地名标志的规范、设立、维护，等等；而地名的规划、档案、信息化和专业图书编辑等，属主管部门的内部事务或外延服务，可专设“地名的公共服务”一类章节予以包容，而不应与主体内容平列甚至喧宾夺主。第四，根据国家、省、县三级立法且逐级细化的特点，在国家层面应总揽地名管理的共性与普遍性，简明扼要甚至点到为止，即“宜粗不宜细”（“细”难免遗漏、矛盾多、协调难），为地方进一步立法提供依据、留出发挥空间；局部的个性、特殊性及操作细节，留给省、县级立法解决。例如：违规后的罚款数额，西部两千元收不上来，沿海上万元还无所谓，不如由当地具体规定。第五，把握此系业务部门代国务院修订法规、实为中央政府在要求地方政府和相关部门的角度：注意强调各级政府的主导、决策作用（如审批、发布标准地名），而不能处处突出实际承办的地名业务部门。例如设置地名标志，若保持“地方各级政府应责成地名工作部门”原有格局，不是“我要做”而是“要我做”，人力、物力、财力都好解决，相关部门之间的纷争也可避免。第六，妥善处理相关业务部门之间的职责、利益纠葛，也是保障新条例顺利出台的重要因素。若从国家地名工作全局着想，不宜为部门争端长期对峙以致耽误工作。例如：楼院门牌编号是地方政府所辖地名的最小单元，其管理职责归属久存争议，不妨在法规中变通为“具体管理部门由当地人民政府指定”。同时，只要无碍大局，其他难以化解纠纷的枝节应勇于搁置或舍弃。